環(huán)保約談?dòng)蓙?lái)已久，但約談地方政府“一把手”并通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)，則是2015年以來(lái)的一個(gè)重大變化。隨著區(qū)域限批、掛牌督辦等硬性措施的跟進(jìn)，約談效果逐步得到釋放。約談成為解決環(huán)境問(wèn)題、推動(dòng)環(huán)保工作的一大利器。
鐵腕治污添利器 環(huán)保約談還待問(wèn)責(zé)“添彩”
陳吉寧任職環(huán)保部長(zhǎng)的第一年，也是“史上最嚴(yán)”環(huán)保法實(shí)施的一年。利用這部長(zhǎng)出牙齒的環(huán)保法，2015年，環(huán)保部公開(kāi)約談了15個(gè)市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人，掀起了新一輪環(huán)保風(fēng)暴，一批突出環(huán)境問(wèn)題得到解決。在日前舉行的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者會(huì)上，陳吉寧公開(kāi)表示，約談地方政府負(fù)責(zé)人是抓住了環(huán)境保護(hù)的“牛鼻子”。
環(huán)保部約談15市長(zhǎng)，其來(lái)有自。新環(huán)保法之所以被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”，不僅僅在于通過(guò)按日計(jì)罰、取消限期補(bǔ)辦、嚴(yán)懲未批先建等一系列規(guī)定，加大了企業(yè)違法成本；更在于，對(duì)于地方行政主官提出了明確要求，其第6條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”在地方官員的政績(jī)考評(píng)內(nèi)容中，“GDP至上主義”已被摒棄，環(huán)保治污績(jī)效則納入其中。
環(huán)保部約談15市長(zhǎng)，既有法理依據(jù)；也更有著現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。陳吉寧坦言，過(guò)去一年，即便拿著剛硬的新環(huán)保法，環(huán)保部門(mén)也還是有碰壁的時(shí)候。還有相當(dāng)一部分地方政府及部門(mén)，地方保護(hù)主義的故態(tài)不改，不落實(shí)自身環(huán)保責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)保壓力層層遞減，越到基層越不清楚，越不落實(shí)，違法行為屢禁不止。
據(jù)公開(kāi)資料，截至2015年10月底，環(huán)保部組織6個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心對(duì)30個(gè)城市開(kāi)展綜合督查，已對(duì)13個(gè)地區(qū)實(shí)施約談。
平均每21天約談一個(gè)城市
早在2015年全國(guó)“兩會(huì)”的記者會(huì)上，有記者問(wèn)，環(huán)保部將采取哪些措施讓環(huán)保法真正“硬”起來(lái)，成為一把真正的利劍？陳吉寧表示，將出臺(tái)和完善環(huán)保法的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)推動(dòng)地方政府責(zé)任的落實(shí)，解決地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的“不作為”。此外，還將開(kāi)展全面的環(huán)保大檢查，對(duì)于違法的特別是未批先建的企業(yè)進(jìn)行全面的排查。
不是照本宣科重復(fù)一下法律，陳吉寧是要強(qiáng)力落實(shí)。
于是乎，2015年全國(guó)兩會(huì)剛一結(jié)束，陳吉寧就在督查工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)，要突出督查重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;查督并舉、以督政府為主”。
隨后，環(huán)保部開(kāi)始約談治污不力的地方主官，頻度之高令人訝異。
截至2015年10月底，環(huán)保部對(duì)28個(gè)市縣進(jìn)行了約談、對(duì)19個(gè)市縣實(shí)施了區(qū)域環(huán)評(píng)限批、對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的176個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了掛牌督辦。根據(jù)全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅的統(tǒng)計(jì)，2015年環(huán)保部很忙，“平均每21天約談一個(gè)城市，在網(wǎng)上甚至流傳一句話‘部長(zhǎng)喊你談話’。”
環(huán)保約談?dòng)蓙?lái)已久，但約談地方政府“一把手”并通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)，是陳吉寧履職以來(lái)的一個(gè)重大變化。
呂忠梅表示，過(guò)去環(huán)保部門(mén)在環(huán)境治理過(guò)程中既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，而新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，環(huán)保部門(mén)更多是做好“裁判員”的角色。“大環(huán)境變了，新《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部新的職能定位，賦予它更多監(jiān)管的權(quán)利，而陳部長(zhǎng)的作風(fēng)更加強(qiáng)勢(shì)，更有雷厲風(fēng)行的性格，這些有助于事情的推進(jìn)。”
約談壓力下，是各個(gè)城市的爭(zhēng)先恐后。山東擔(dān)心快被河北趕上，鄭州到石家莊去取“治霾”經(jīng)，空氣質(zhì)量屢屢全國(guó)墊底的保定，2015年12月實(shí)施了為期一個(gè)月的嚴(yán)于重污染天氣一級(jí)紅色預(yù)警的空氣質(zhì)量超常沖刺保障措施。
用好環(huán)保約談這把利器
何為環(huán)保約談？2014年5月出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》規(guī)定，約談是指環(huán)境保護(hù)部約見(jiàn)未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問(wèn)題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。如果說(shuō)綜合督查是“把脈會(huì)診”，那么公開(kāi)約談則是讓地方黨政一把手“紅臉出汗”。
“壓力很大”“感到羞愧”“強(qiáng)烈震動(dòng)”……在約談形成的巨大政治與輿論雙重壓力之下，地方“一把手”無(wú)不如履薄冰，或主動(dòng)或被動(dòng)地下定向污染宣戰(zhàn)的決心。山東臨沂市委副書(shū)記、市長(zhǎng)張術(shù)平在被約談后，表態(tài)保證不會(huì)再被第二次約談；廣西百色市長(zhǎng)周異決被約談后表示將親自分管環(huán)保工作。
隨著環(huán)保約談這把利劍屢屢出鞘，再加上區(qū)域限批、掛牌督辦等硬性措施的跟進(jìn)，約談的效果逐步得到釋放，各地一批突出的環(huán)境問(wèn)題得以解決。2015年6月，困擾河南焦作市民十余年的山陽(yáng)區(qū)龍?jiān)春珗@東北角養(yǎng)殖場(chǎng)污染問(wèn)題徹底解決；2015年8月，內(nèi)蒙古呼和浩特市查封多年未能解決的沙爾營(yíng)煤炭物流園區(qū)56家無(wú)證照、無(wú)環(huán)保設(shè)施的煤場(chǎng)……如今，越來(lái)越多的省份開(kāi)始通過(guò)環(huán)保約談向下級(jí)政府傳導(dǎo)壓力，使約談成為解決環(huán)境問(wèn)題，推動(dòng)環(huán)保工作的一大利器。
不過(guò)，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家也表示，強(qiáng)化各地環(huán)保意識(shí)，除了采用環(huán)保約談這一行政手段外，還要建立起必要的監(jiān)管機(jī)制。畢竟，約談只是事后補(bǔ)救措施。落實(shí)各地行政主要負(fù)責(zé)人的環(huán)保責(zé)任，除了要把監(jiān)管的關(guān)口提前外，對(duì)于已經(jīng)造成后果的，還要追究其責(zé)任，完善約談后監(jiān)督措施。
說(shuō)到底，約談是一件利器，但絕非做好環(huán)保工作的唯一路徑。約談了一把手，問(wèn)題就會(huì)得到有效的解決，這正好暴露出一些地方日常工作機(jī)制、工作思路的不完善。一鳥(niǎo)入林，百鳥(niǎo)失聲。個(gè)人的作用在某種氛圍中被放大，此舉也許暫時(shí)有效，但絕非長(zhǎng)久之計(jì)，也不是應(yīng)有的工作方法。環(huán)保是國(guó)家大計(jì)，出了問(wèn)題，板子當(dāng)然要有人挨，但日常工作，還須有體制機(jī)制的保障，方能久久為功。
仍須完善問(wèn)責(zé)機(jī)制
此外，目前的問(wèn)題還在于，被約談對(duì)象在后續(xù)環(huán)保工作中的反應(yīng)存在較大差異，往往是約談期間備受關(guān)注，至于此后的環(huán)保效果如何，則鮮有后續(xù)反饋。另外，隨著約談趨于普遍，有民眾總結(jié)約談對(duì)象，發(fā)現(xiàn)主要是行政級(jí)別不高的地方政府，而污染嚴(yán)重的大城市則普遍未受到約談，并據(jù)此質(zhì)疑環(huán)保部存在揀軟柿子捏的嫌疑。
環(huán)保部2015年10月曾表示不會(huì)揀軟柿子捏，事實(shí)上，河北省省長(zhǎng)張慶偉這樣的省級(jí)官員隨后就受到約談。當(dāng)然，這樣的個(gè)案并不意味著外界的質(zhì)疑完全沒(méi)有道理。客觀地說(shuō)，目前的約談機(jī)制存在很大的彈性，它的監(jiān)督效果沒(méi)有想象的那么大，對(duì)于地方政府而言，約談會(huì)帶來(lái)一定的壓力，至于這種壓力能否轉(zhuǎn)化為環(huán)保動(dòng)力則是未知數(shù)。而即便能起到強(qiáng)化環(huán)保的作用，也可能僅僅產(chǎn)生“約談藍(lán)”的效果，并不能保證后續(xù)的環(huán)保工作，起碼目前看來(lái)，約談不是一種完善的環(huán)保監(jiān)督機(jī)制。
2014年5月出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》規(guī)定了被約談的11項(xiàng)情形，此辦法的局限性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，它不是一種正式的行政手段，更算不上懲罰措施；其次，對(duì)于官員個(gè)人而言，約談并不會(huì)有職業(yè)“污點(diǎn)”記錄到官員的考評(píng)中。另外，按照辦法的規(guī)定，被約談對(duì)象須對(duì)落實(shí)整改要求進(jìn)行表態(tài)，至于后續(xù)責(zé)任追究并未作出明確規(guī)定。從這些局限不難看出，約談機(jī)制只是一種應(yīng)急性的環(huán)保監(jiān)督策略，這就注定地方政府在環(huán)保態(tài)度和行動(dòng)上會(huì)有所差異。
理想的約談機(jī)制應(yīng)該形成一個(gè)完整的問(wèn)責(zé)鏈條，何種情形應(yīng)該約談，約談后環(huán)保效果如何反饋，若效果不及預(yù)期該如何問(wèn)責(zé)，這些問(wèn)題都應(yīng)該有明確規(guī)定。在約談機(jī)制實(shí)施的初期，這些問(wèn)題容易被忽視，隨著約談日趨普遍，這些問(wèn)題不明確，必然會(huì)削弱機(jī)制的價(jià)值。因此，要讓約談機(jī)制的價(jià)值最大化，必須重視后續(xù)問(wèn)責(zé)，如果官員有了“今天約談‘沒(méi)面子’明天可能問(wèn)責(zé)‘丟帽子’”的預(yù)期，那么約談的威力勢(shì)必會(huì)大很多。
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